程虹，李丹丹
（武汉大学 质量发展战略研究院，湖北 武汉 430072）
摘 要：市场机制是研究我国宏观质量管理体制改革的出发点，“质量安全”是建立与市场经济相匹配的宏观质量管理体制的核心目标。我国宏观质量管理体制的“过渡性”，也就是从计划经济向市场经济的监管体制过渡，是我国现有质量监管体制的最基本国情。市场质量监管体系、社会质量监管体系和政府质量监管体系的改革，是我国宏观质量管理体制改革路径选择的主要制度安排。
关键词：宏观质量管理；质量安全；体制改革；路径选择
Path Choice for Our Country Macro-quality
Management System Reform
CHENG Hong, LI DAN-dan
(Institute of Quality Development Strategy of Wuhan University,
Wuhan 430072, Hubei China)
Abstract: Market mechanism is the starting point in the research of path choice for our country’s macro-quality management system reform, and "quality safety" is the key goal of building macro-quality management system to match the market economy. From a planned economy to a market economy transitional macro-quality management system is china's basic actual conditions. The reform for the market quality Supervision and Management System（SMS）, the society quality SMS and the government quality SMS is the main institutional arrangements of path choice for our country’s macro-quality management system.
Key words: Macro-quality Management; Quality Safety; System Reform; Path Choice
“三聚氰胺”等重大质量安全事件的爆发，严重危及到社会人身、财产和健康的安全，影响了国内外对我国总体质量的信心。产生这一问题的原因，固然有企业在微观质量管理方面的因素，但是也有对企业的外部质量监管缺失，也就是宏观质量管理的因素[1]。因而，本文通过分析市场经济在宏观质量管理体制中的基础制度作用，解剖了我国现有宏观质量管理体制存在的问题和原因，提出了我国宏观质量管理体制改革的制度安排，进而给出了我国宏观质量管理体制改革的路径选择。
一、市场经济条件下我国宏观质量管理体制的理性研究
社会主义市场经济，作为我国经济改革的核心目标[2]，同样也约束着作为整体经济体制一部分的宏观质量体制的改革。也就是说，我国宏观质量管理体制改革的主要任务，是要建立起与市场经济相适应的宏观质量管理体制。研究我国宏观质量管理体制改革的逻辑出发点，就在于看其是否符合市场经济的基本要求；评价我国宏观质量管理体制改革的根本标准，就在于观测其是否发挥了市场经济作为基本制度的功效。
（一）市场机制构成了宏观质量管理的基本制度
质量监管，实际上就是对质量行为进行监督和管理的一组制度规则。企业就是在这些制度规则的约束下，选择自身的质量行为。人们对质量的监管，会有各种不同类型的规则，在所有这些规则之中，市场机制构成了对质量监管，最基本的制度规则。基于竞争机制而来的市场质量监管规则，虽然没有一个所谓具体的市场质量监管的机构，但是，竞争作为市场机制的基本特征[3]，却毫无疑问地形成了对质量有效的激励约束规则，发挥着重要的监管作用。
质量的构成主体，与市场经济中的主要构成主体一样，也是生产者与消费者。生产者受着市场需求的引导，按照消费者的偏好，决定自己的经济行为，在这些经济行为中，构成其基础的就是质量行为。没有良好的质量行为做基础，所有的经济行为都是无谓的资源投入。因为，消费者首先是基于对产品质量的认同，才会按照价格或其他因素，产生购买行为。在与消费者行为互动的过程中，建立起了对厂商质量行为的规则。这种规则的运行，正是驱使生产者不能不生产最优质量根本约束。质量的主体是企业，但是应该说，只有建立起市场经济，企业才是真正的质量主体。只有在市场经济的制度规则下，企业才会理性的选择自己的质量行为[4]，这种理性的质量行为的选择，完全是基于市场制度的约束。如果没有市场机制作为基本的制度规则，一个企业就没有最基本的约束条件，来激励其对质量行为的选择。没有市场机制的质量监管制度，企业内在的微观质量管理，就既缺乏自身的推动力，又没有外部市场基于需求的拉动力。一个企业之所以愿意推进内部的质量管理，最根本的在于市场机制的竞争，对于其质量行为的激励与约束。
质量是由众多在市场中运行的企业供应的，对于分散于市场各个角落的微观经营主体而言，之所以会有相对一致的理性，也就是普遍选择生产更高质量的产品，最主要的并不是来自于这些个体所谓道德的良知，也不是来自于某个中央计划机关对其行为的管制，而是他们受制于竞争的市场机制。在一个竞争的市场制度中，一个企业能够生存的最基本条件，就在于它相较于其他竞争对手，能够向消费者提供更高质量的产品。因而，能够约束市场经济中众多微观企业主体的质量行为，其最根本的制度就是来自于竞争的市场机制。市场质量监管，构成了整个宏观质量管理体系中，最基础的质量监管制度。正是在一个自由交易的、公平竞争的市场质量监管制度下，企业才会理性的选择提供更好质量的行为，企业也才能构成质量提供的责任主体。也就是说，企业的质量责任和质量行为，是建立在竞争的市场质量监管的制度中。相对于企业的质量责任和质量行为，竞争性的市场质量监管制度的建立更为重要。一个良好的市场质量监管制度，决定了企业理性的质量行为的选择。
（二）信息不对称要求发挥以消费者为核心的社会质量监管体系的功能
在市场经济中，质量信息在质量供应方（生产者）与质量需求方（消费者）之间存在着严重的不对称。作为质量供应方对自身的质量拥有较为充分的信息，使其在与质量需求方的博弈中占有优势地位。质量需求方缺乏关于质量的充分信息，只能通过质量供应方的信息间接地对质量进行评价。信息不对称，使得质量需求方（消费者）相对于质量供应方而言处于明显的弱势地位。虽然，消费者在行动能力和专业知识上，就厂商而言都处于弱势地位，但是众多消费者对于产品的实际使用，毫无疑问却是产品质量的最佳评判者[5]。离开了消费者，任何对质量的监管都会缺乏利益的推动力，也会失去监管应该达到的根本目标，因为质量安全问题的最大利益相关方就是消费者。
消费者作为质量的直接消费者，对自身在消费过程中所产生的质量问题是直接的第一受害人，因而，消费者天然就具有对质量进行评价、鉴定和检测的天性。只不过由于信息不对称和消费者作为一个个体，很难对一个力量远强与自己的企业，对其质量侵权行为做出某种有实际意义的反应。因而，消费者为了与力量远强于自己的企业相抗衡，就成立了维护自身作为消费者的基本权利（尤其是质量权利）的各种类型的消费者保护组织。消费者权益保护组织存在的价值基础，就在于它能维护消费者在质量上的合法权益。一个代表消费者共同质量利益的组织形态，集体性的对厂家的质量进行有效的监管。在所有的社会组织当中，消费者组织对质量监管的意愿是最为强烈的，而且其基本利益的一致性，几乎对社会成员具有最为有效的号召力。不同的消费者组织虽然对于消费者利益的维护有各个不同的方面，但是最基本的、构成其利益最大公约数的，还是对于厂商质量侵权行为的监督与管理。
（三）质量安全的负外部性决定了政府质量监管体系的核心定位
质量的特殊之处在于：它一旦出现问题，在某些领域就会构成对人的财产、健康，乃至于生命的重大威胁和伤害。质量安全，所影响的不仅是某一个产品的消费者个人，它会对整个社会的成员造成普遍性的生理或心理伤害。因而，质量安全会导致市场机制的失灵，面对质量安全的负外部性，就需要政府发挥纠正市场失灵的作用。也正是在市场经济的条件下，才能更加清晰的判断出质量在哪个领域才对政府的作用有真正的需求。虽然政府也有促进质量发展的任务，但其最核心的定位还是对质量安全的有效监管。
因而，面对纷繁复杂的质量现象，政府质量监管体系的核心是要确定其准确的监管领域，而最应该聚焦的监管领域就是质量安全。质量安全应该限定在对人产生直接的生理危害方面，诸如食品、药品、工程和环保等几个关键的领域。对这些关键质量安全领域的监管，既在政府有限资源的范围之内，又是政府对质量监管的公共职责之所在。在关键的质量安全领域内，政府应该制定严格的法律，建立该领域的质量监管机构，设立高水平的专业技术检测实验室，划拨充足的专项经费。只有这些条件的充分满足，才能使专业机构拥有真正的独立性、技术能力和公共经费，从而具备足够的权力来对关键的质量安全领域进行最严格的监管。因而，政府应该在质量安全领域设立专业的行政监管机构，对最关键质量安全领域实施最严格监管。
社会主义市场经济条件下，我国宏观质量管理体制由三个部分构成：市场质量监管体系、社会质量监管体系和政府质量监管体系。在整个宏观质量管理体制中，市场的质量监管起着主体性的作用，只有市场监管主体发育的成熟，才能够支撑整个宏观质量管理体制的有效运行。社会质量监管在整个宏观质量管理体制中起着基础性的作用，尤其是消费者作为质量的最大利益相关者，对于质量可能导致或已经造成的问题，具有最大的行动能力。无论是市场监管主体的发育，还是社会质量监管的推进，都有待于政府的制度安排和积极推进。特别是在极少数关键质量安全领域，政府的质量监管更是起着直接的主导作用。因而，我国宏观质量管理体制改革的主要内容就是：以市场质量监管为主体，社会质量监管为基础，政府质量监管为主导。
二、我国现有宏观质量管理体制存在的问题及原因分析
我国现有宏观质量管理体制存在的根本问题，就是不能与社会主义市场经济相适应。无论是市场机制在质量监管中作用的发挥，还是消费者和质量安全在宏观质量中的定位，以及构建集市场、社会与政府一体化的监管体系，特别是政府质量监管职能的“缺位”与“越位”等方面，都存在诸多影响我国质量安全和发展的问题。
（一）市场机制尚未成为宏观质量监管的基本制度
由于我国的市场经济尚在逐步建立和完善的过程之中，诸多计划经济体制的因素还在发挥着重要的影响，尤其是两种体制的交叉与并存，更是使得我国的质量监管体系在很多方面陷入矛盾与冲突的状态之中[6]。从严格的角度上来讲，我国在计划经济时期，就没有真正意义上的与企业微观质量管理体制相对应的宏观质量管理体制。因而，与市场经济相适应的宏观质量监管体系，还处于探索和发展的起步阶段。
决定我国企业产品竞争的要素，目前还主要停留在价格和规模上，质量要素尚未成为决定竞争的关键变量，这就驱使着企业的竞争策略依然是数量扩张，而主要不是质量提升，因为质量提升所带来的边际效益不及数量的扩张[7]。还有众多企业的发展，不是基于质量的创新，而是基于对资源要素的垄断。加之地方保护主义和行政垄断的存在，使得市场机制在对企业质量的激励和约束上，都不能发挥应有的作用。
更为严重的问题在于，作为重要的市场质量监管主体的国有质量技术检测机构，大部分在人、财、物上一般都直接隶属于当地不同的行政主管部门，在很多区域都形成了事实上的垄断。检测机构所出具的质量检测结果，在某种程度上，也意味着其直接的上级行政部门的认可，也就是将一种市场化的技术检测行为，与政府质量监管相等同。政府对质量的行政监管，当然离不开技术检测的支撑，但是这绝不意味着政府的行政监管就应该与技术检测机构一体化。这种一体化的危害在于，本应该履行对质量检测机构进行公正性监管的政府主管部门，在很大程度上由于体制的一体化，而影响了对这些检测机构的有效监管。作为技术检测机构，由于事实上垄断性和对利益的追逐，而不得不放弃通过公正的检测服务来获得自身的市场竞争能力，反而成为通过利益的交换来发放质量“通行证”的非市场机构。
（二）宏观质量监管系统的单一性
宏观质量监管由市场质量监管、社会质量监管和政府质量监管共同构成，这三类不同的组织在质量监管中都有其自身不可替代的功能，从而构成完整的宏观质量监管系统。一个有效的宏观质量监管系统，有赖于这三类监管组织作用的共同发挥。
当前，在我国的宏观质量监管系统中，社会监管的作用由于多种原因还显得十分地薄弱。大量的质量方面的社会组织，基本上还只能依靠行政力量才能保证自身的运行，还不是真正独立于政府和企业的第三方社会组织。这类质量的社会组织只能说是行政的附属机构，而不是代表质量共同利益人群的自愿性组织。因而，很难发挥独立的对质量实施监督的功能。正如以上分析所证明的，市场监管体系由于竞争的不充分和不规范，也没有真正发挥专业检测机构对质量监督的公信力作用，有众多的质量认证和咨询机构，甚至成为劣质质量的代名词。
在这种结构失衡的质量监管系统中，只有政府的质量监管在发挥着单一的作用。但是，在市场经济条件下，有效的政府行为只能建立在有限的政府职能之上，在政府职能之外，必须充分发挥社会组织和市场组织的作用。因而，质量监管领域同样也是如此，只有政府的行政监管，而没有社会组织和市场组织的监管与配合，政府的行政监管也会独木难撑。面对着复杂的质量监管对象，政府实际上根本没有办法履行宏观质量管理的全部职能，这也就是质量安全事故频发的重要原因。
（三）消费者在宏观质量监管中的作用被严重弱化
质量的核心主体就是两个，一个是质量的生产者，一个是质量的消费者，虽然政府作为质量的监管者主体，以及诸如媒体等社会组织主体，对于质量监管也是不可缺少的主体，但是，起决定性作用的质量监管主体就是消费者。因为消费者主体是质量的最大利益相关方，很难设想离开了消费者主体的作用，作为质量生产者的主体，还会有多大程度的激励与约束。
当前，在质量监管领域，我国的消费者明显的扮演着弱势群体的角色。首先，目前的体制和制度设计，在很大程度上都是基于“生产者主权”，而不是基于“消费者主权”。生产者在质量信息的拥有上本来就处于优势地位，再加之“生产者主权”的制度设计，使得消费者掌握质量信息的成本愈加高昂。比如，消费者如遇到自己所使用的手机出现质量问题，需向国家法定检测机构提出检测申请，并自己支付全部的检测费用。此项制度设计，使消费者的质量维权行为根本无法进行，因为检测机构会基于规模效益的考虑，而拒绝接受消费者所提出的检测请求。其次，消费者作为个体根本没有进行质量监管的集体行动能力，而所成立的消费者组织，又不能真正发挥保护消费者质量权益的作用。因为，一个单一的、自上而下的消费者组织，不可能有能力满足千差万别的消费者对质量利益的诉求。消费者保护组织，如果缺乏消费者自我参与的热情，则不可能有效的对质量实施有效的监管。一个对质量监管能够进行集体行动的消费者组织，需要大量的在质量领域有专长的成员或自愿者，同时还要有相应的质量检测实验室，以及发挥质量信息传播作用的媒介，而这些都有赖于充分而持续的社会资金来源。但是，我国目前还很少有消费者保护组织具备这样的条件，这就必然的制约其质量监管能力的发挥。最后，消费者质量诉讼的制度，也使消费者无法正常维护自身的权利。消费者一旦提起质量诉讼，其所面对的就是一个在各方面能力都远超过自己的企业。这种诉讼在成本与收益上是极不对称的，加之消费者又不能代表其它同样受到质量伤害的消费者提起集体诉讼，消费者往往会在权衡利弊之后，放弃对企业质量伤害的诉讼。更严重的是，消费者即使获得赔偿，企业因此而付出的代价也不过是消费者直接经济损失的2倍，最极端的也不会超过10倍。而这样的非惩罚性的赔偿，对于导致质量伤害的企业而言，实际上起不到真正意义的约束作用。由于以上的制度设计，严重的束缚了消费者对质量的监管作用，在某种程度上反而纵容了企业不正常的质量行为。
（四）“质量安全”没有被确定为宏观质量管理的核心目标
宏观质量管理当然会有多重目标，包括促进质量的发展等。但是，面向整个社会的宏观质量管理，与面向企业的微观质量管理，在目标上的最大差异在于，宏观质量管理侧重于质量安全，微观质量管理侧重于质量发展。因为，对于企业来说，即使生产的产品达到了质量安全标准，而相对于竞争对手如果没有更好的质量水平，也就是质量发展能力，其产品也不会被消费者所购买。对于宏观质量管理来说，不同企业产品质量的发展能力，更多的取决于企业自身的竞争，特别对于质量监管而言，重要的是产品质量的底线，也就是质量安全问题。
在我国目前的宏观质量管理中，政府作为主要的监管主体，更习惯于将质量发展作为自己的主要目标。将本区域被评上了多少名牌、获得了多少质量奖项、拿到了多少机构的牌子，作为质量监管部门促进本区域经济发展的主要政绩。我国目前发布了大量的各种类型的标准，其中大部分标准都不涉及质量安全领域，这些标准在某种程度上反而制约了企业的创新行为。大量的需要通过立法来强制性执行的质量安全标准，又不能及时的进入法规体系，反而造成了在质量安全领域的质量空白区，为产品的质量留下了大量的安全隐患。更为严重的问题在于，政府的公共财政对质量安全领域的投入严重不足，导致履行国家质量安全监管的部分行政执法人员，其经费和收入的来源，甚至要依靠向执法对象的罚款才能得到维持。质量安全技术检测机构，履行的是政府质量监管的技术职责，属于典型的公共行为，其检测行为的经费和技术装备的投入，应该由财政投入，但实际上相当部分要由这些机构向市场自投经费解决。在质量安全和质量发展关系处理上的不当，严重偏离了宏观质量管理的发展方向。
（五）政府在宏观质量监管中的“缺位”
政府在整个宏观质量管理中发挥着主导性的作用，不仅决定着市场规则的制定，并进而影响市场主体的质量行为，而且制约着社会质量监管组织功能的发挥。在市场经济条件下，政府在质量监管中，既应该尊重市场的主体作用，又应该发挥社会功能，弥补市场在质量领域的失灵。
政府在宏观质量监管中的缺位，最突出的表现在质量法律制度的不完善。政府的质量监管，并不等于单一的行政监管，还应该包括质量立法和质量的司法审判功能的充分行使，只有质量立法、质量行政执法和质量司法审判的协同，才能保证政府宏观质量监管的有效性。我国目前的质量立法滞后于质量监管的实践，众多新的质量监管对象和现象在立法中还是空白。对质量违法行为的惩处也严重偏轻，没有对其侵害后果的惩罚性赔偿，导致其犯罪成本过低，对这些不良的企业和个人的质量违法行为，不足以形成足够的威慑力。在质量案件的司法审判过程中，被侵害人的诉讼成本太高，加之缺乏有效的集体诉讼制度，使得大量的质量侵权或犯罪行为得不到有效的惩处。
对同一质量监管对象的多头和分段管理，产生了大量监管的空白区域，也是监管缺位的突出表现。诸如对食品质量的监管，就牵涉到卫生、质监、工商、食品药品和农业等若干部门。虽然对部门职责的区分，可以在文字上给予貌似明确的界定，但是在实际履行过程当中，对食品流程的分段必然会有很多交叉和模糊地带。比如，对食品 “生产过程”的界定就是如此，这个“生产过程”指的是食品成品的对象？还是食品原材料的生产过程？如果食品原材料是由农副产品供应而来，那么，在现代农业已经越来越“工业化”的条件下，难道食品原材料的生产和加工过程，不也应该纳入“生产过程”的质量监管吗？就是这样一个简单的“生产过程”的分析，就已经使得农业和质监部门的质量监管职责产生矛盾与冲突。加之行政部门间的趋利避害的行为惯性，也会导致实际监管运行过程中的矛盾与推诿，从而产生大量的监管真空，并进而导致质量安全问题的频发。
产生以上宏观质量管理体制问题的原因在于：
第一，我国宏观质量管理体制的“过渡性”，也就是正在从计划经济向市场经济的监管体制过渡。这种“过渡性”的特征，是我国现有质量监管体制的最基本国情。所谓过渡性的宏观质量监管体制，就是既有市场经济的特征，又有计划经济的特征。应该承认，中国改革开放30年来，质量取得了长足的进步与发展，这主要得益于市场竞争的结果。正是因为市场的竞争，促使企业采用先进的技术和质量管理手段，促进了质量的提高。政府质量管理职能，逐步将重点放在监管方面，有关质量的立法也越来越聚焦于质量安全。但是，政府部门还是习惯于用具体的行政手段，直接管理和干预本应由市场去履行的质量管理行为。大量的政事不分的国有质量技术检测机构，更是依靠行政权力直接从事市场的微观行为。正是由于这两种体制的交叉和矛盾，才产生了宏观质量管理体制的问题。
第二，对宏观质量管理缺乏战略性和基础性的理论研究。应该说，对于企业进行质量管理的理论体系和技术方法，人们还是非常熟悉的。但是，对于整体质量的宏观管理，尤其是转轨国家的宏观质量管理，无论是理论研究，还是具体方法，都还处于极不成熟的探索阶段。宏观质量管理理论的滞后，直接导致了宏观质量管理实践的盲目性。
第三，政府质量监管机构改革的滞后。我国拥有多个针对不同领域进行质量监管的行政机构，相互之间的职能有诸多矛盾与冲突之处，又有很多关键的领域处于监管的“真空”。这种不同机构之间的“扯皮”，本身就导致了宏观质量管理体制的大量问题。同时，这些机构自己又拥有大量的技术检测机构，由于经费的不足和机构扩张的冲动，更使其动用行政力量谋取本部门的利益，从而产生许多宏观质量管理体制的弊端。
三、三大体系：宏观质量管理体制改革的制度安排
我国宏观质量管理体制改革的根本目标，就是要建立起与市场经济相适应的监管制度。通过制度的创新，切实规范不同质量主体的行为，预防特别重大的质量安全事故的发生。新的宏观质量管理的制度安排应该是：以市场质量监管为主体。社会质量监管为基础，政府质量监管为主导。
（一）市场质量监管体系的改革
1. 充分发挥市场机制的作用，建立竞争性的检测与认证市场。市场化的检测与认证机构，对于质量有着基础性的监管作用，也是市场机制对质量监管最突出的表现。要真正发挥市场化的检测与认证机构良好的质量监管作用，其前提是建立起竞争性的检测与认证市场。首先，不分所有制性质、单位的属性和国别的差异，只要达到国家确定的基本标准，就都可以成立专业的市场化检测与认证机构，合法地从事质量检测与认证业务。只有一个进入与退出都是自由的检测与认证市场，才能真正约束和激励市场化检测与认证机构，也才能使其专心提高自己的检测与认证的专业水平，依靠自身的专业能力，获得社会与企业的认可。更为重要的是，优秀的市场化检测与认证机构成长，并不是某种外来力量或某种传统背景的产物，而只能是检测与认证专业机构，进行市场竞争的结果。其次，要使市场化检验与认证机构的行为公开化。市场化检测与认证机构的行为结果，必须在市场中得到充分地传递，要让社会来判别和鉴定这些机构的检测与认证行为。只有在这种公开的鉴定和判别中，才能筛选出优秀的市场化检测与认证机构，也才能淘汰劣质的市场化检测与认证机构。最后，要让产品的生产商，也就是企业，自由地选择市场化的检测与认证机构。企业有权选择自己认为合理的市场化检测与认证机构，企业在选择过程中，会使一批优秀的专业化检测与认证机构在竞争中取胜。同时，企业所选择的检测与认证机构，其符号也会在企业的产品中得到传递，一个劣质的检测与认证机构的符号，会使消费者拒绝选择该企业的产品。正是在生产商、消费者和检测与认证机构的竞争与制约中，才会规范检测与认证机构的行为。
2. 减少不必要的质量行政行为的管制，让市场和社会主体通过竞争优化质量行为。一是明确除了国家强制性的质量安全标准外，其它所有标准的制定、推行和认证，均由企业或行业性社会组织自行决定。鼓励不同的标准，通过市场的竞争，来确定市场更为公认的标准规则。尤其是要保护企业通过技术创新，而形成的事实标准，使企业通过标准的开发和创新，来获得经济收益的激励。二是减少生产许可证覆盖的管制领域，除有质量安全的产品领域须实行生产许可证的管制外，其它产品的生产应该由企业自主决定。企业通过充分的市场竞争，来筛选出更有质量竞争力的产品供应者。三是大幅度减少政府在质量监管中的收费许可，降低企业质量行为的交易成本。
3. 改革政事不分的质量检验机构。将现有隶属于不同质量监管行政机关的专业质量监管机构，包括农业部门、卫生部门、质监部门、建设部门和交通部门等行政机构，所属的专业质量检验机构独立出来，使其成为面向市场的企业化的质量检验机构。这些机构不能借助国家的行政权力从事质量技术检验服务，而必须依靠自身的技术和服务能力，通过市场竞争赢得自身的地位。这些机构在行政上不再隶属于现有的行政机关，而是归属于新成立的质量检测集团或其他非行政性的上级机构管理。同时，履行质量监管职能的行政机关，对这些独立出来的质量检验机构，进行严格的行业监管，包括对其资格的认定、检测结果公正性的评价和责任的追究等。
4. 打破区域和行业壁垒，组建有竞争力的大型质量检测集团。一般来说，质量检测机构的信誉与其规模大小成正比，大型的质量检测机构会有更高的约束力，而小型的检测机构基于生存的压力会有更多的投机性。目前，市场上有些质量检测或质量认证机构，之所以其出具的结果为社会所诟病，基本上都与其规模太小有关。因而，要打破部门的限制，鼓励有实力的单位组建大型的质量检测集团。这些大型的质量检测集团，既有较高的专业技术能力，又有较强的自我约束能力，其出具的检测结果也会有较好的社会公信力。更为重要的是，政府质监部门对这些大型的质量检测集团，能够比较有效地实施监管。大型的质量检测集团的发展，必须以质量检测的区域或行业的壁垒的消除为前提。除某些极少的领域需要实行一定的行业或区域的限制外，大部分的质量检测领域都应该放开区域或行业进入的壁垒。不能以区域或行业隶属关系，人为限制检测机构的业务区域或检测领域。政府质监行政机关，要放开不同业务领域的检测资格限定，只对检测机构的技术能力或资质进行认定。
5. 降低准入限制，开放国际和社会资本更大规模地进入质检领域。不仅现有的行政系统内的质检机构要进一步开放，而且质检领域要对外加大开放力度，切实降低质检领域的进入门槛。无论隶属关系、所有制性质、国际国内，只要达到了质监行政机关确定的技术能力和信用等级，都可以进入质监领域。实际上，在现有的农业部门、卫生部门、质监部门、建设部门和交通部门等行政机构外，国内有相当一批大型企业、大型科研院所和知名大学，其技术能力完全具备专业质量检测机构的水平，在某些领域的质检能力甚至更高。同时，国际上也有一批成熟的、信用度良好的知名质量检测机构。鼓励国内外这些大型的高水平质量检测机构的进入，无论是采取股份制合作方式，还是其独立运营，都将会极大地提高现有质量监管的技术能力，并且由于竞争的充分会促使检测机构信用能力的提升。同时，国家对某些关键领域，比如食品药品的检验，应该设定严格的检验资格的限制。只有经过国家认可的部门或机构，才能进入这些关键质量安全领域的检验。
（二）社会质量监管体系的改革
1. 确立消费者在质量监管中的核心主体地位，保护质量领域的“消费者主权”。大力推行消费者质量教育活动，使消费者掌握必要的质量识别技能，以及消费者质量合法权益的法律知识。实行规定时效内，消费者无理由退货制度，从根本上约束厂商的质量行为。无论消费者基于何种动机，购买的有缺陷的产品，商家都要代表厂家无条件的按照法律的规定支付赔偿。
2. 加强消费者组织的集体行动能力，有效发挥消费者在质量监管中的不可替代作用。现有的消费者组织要以维护消费者在质量伤害中的利益为其基本职责，淡化自身行政化的色彩，真正地为消费者提供服务。同时，要保护消费者在现有的消费者组织体制框架下，成立各种自愿的质量监督组织，尤其是成立基于产品细分领域的专业组织，鼓励消费者按照自愿的原则成立质量检测实验室，并发布质量检测的结果，使其对产品的监督更专业。无论消费者出于何种动机，只要是符合现有的法律规定，其对厂家产品质量伤害的索赔金额，都应该按照平等和自愿的原则予以保护，而不应该简单地动用行政或司法权予以干涉。对于专业的律师机构，应允许其按照实际索赔金额分成的方法，为消费者代理质量侵权案件。
3. 保护媒体的质量监督职能，有效发挥公共传播对质量监管的独特作用。国内外重大质量安全事件的处理，已经证明媒体在其中发挥着不可或缺的作用。首先，要保护媒体大胆参与对质量问题的调查和报道，不能以所谓的准确性来限制媒体对质量新闻的发布。因为，媒体就一般意义而言，只是提出某个质量问题的线索。其次，要破除地方保护主义，鼓励媒体报道任何可能引起质量事故的新闻，并从中发现重大质量安全事故的苗头。不能以可能引起消费者的恐慌或不安为借口，阻碍这些新闻的传播。事实反复证明，对质量安全恐慌最好的对策，就是尽早、及时、全面和公开的报道。
4. 建立多元化的质量信息提供渠道，有效减少质量信息的不对称程度。质量信息的不对称是一个基本的现实存在，消费者囿于成本和专业知识的限制，永远不可能对所消费的产品质量有完全准确地把握。因而，解决质量信息不对称的最有效方法，就是鼓励多元化的质量信息的提供。这些渠道包括，消费者组织的质量信息提供、新闻媒体的质量信息提供、专业检测公司的质量信息提供、大学或专业研究机构的质量信息提供、企业自身的质量信息提供和政府的质量信息提供。多元化的质量信息提供，不仅可以为消费者对产品质量的判别提供更加完整的依据，而且不同的质量信息提供者还能够基于竞争而提供越来越准确的质量信息。在质量信息的提供中，总体质量指数（TQI）和顾客满意指数（CSI）是最关键的质量信息。通过这两个质量信息指数的发布，既可以对宏观、中观和微观的质量状态提供预测，又能够为消费者的购买决策提供相对准确的质量信息，从而降低质量信息的不对称程度。
5. 形成以互利为原则的社会质量文化。企业之所以愿意生产高质量的产品或服务，是因为企业可以从中得到更高的收益。一个消费者之所以愿意购买更高质量的产品，是因为这个产品能使消费者避免劣质产品的伤害，并从产品的消费中获得更大的物质利益和精神愉悦。质量文化的建立，就必须符合社会主义市场经济的公平和公正基本规范。因而质量的进步，必然建立在能为质量交易的双方，带来公平利益的基础上。作为生产者，要为消费者所支付的高价格，提供高质量的产品。作为消费者，也必须为高质量的产品或服务，支付较高的价格。
（三）政府质量监管体系的改革
1. 确立政府“质量安全”的基本职能定位，建立关键质量安全领域的政府专业行政监管机构。政府质量监管的核心职能就是“质量安全”，这是政府在质量领域稳定的、基本的、一般性的法定公共职能。虽然政府主要应该履行对质量监管的宏观职能，而不应该具体行使对质量领域的具体检测行为，但是基于“质量安全”的需要，政府需要对极少数的关键质量安全领域进行直接地监管。这些领域主要集中在涉及人民生命安全的食品药品、生态和工程等方面。在这些领域，必须成立国家专业性的质量监管机构，建立高水平的专业检测实验室，配备高水平的专业人员，为其提供充分的公共资金的保证，使其能够不被监管对象所“俘获”。专业性的行政监管机构，可以内设于现有的行政机构内部，如卫生部门和农业部门等，也可以在政府内部独立设置。但是，除行政隶属关系由这些部门管理外，其质量职能的履行，必须接受宏观质量综合行政机构的监管，以防止部门利益对专业监管职能的不利影响。同时，专业性的行政监管机构要实行从国家到地方一致的监管标准，防止地方保护主义所导致的监管标准的不一致，并接受地方宏观质量综合行政机构的监管。需要特别说明的是，专业性的行政监管机构所管理的对象，应是产品或领域的一体化，也就是对该产品或领域的全部流程进行质量监管。在该产品或领域内，由该专业行政质量监管机构承担全部责任，切实改变同一个产品领域，由不同部门按流程分段监管的弊端。
2. 建立政府综合性的宏观质量管理机构，履行对质量监管的公共规则的制定职能。我国现有的质量监管的行政职能分散于各个不同的行政部门，由于互不隶属，加之没有一个真正的国家综合性的质量监管机构，导致职能的重叠和缺失并存。因而，有必要建立一个超脱于具体检测职能的、跨越所有质量领域的，综合性的宏观质量管理行政机关。这个机构的主要职能是：履行政府质量监管的宏观行政管理和协调职能，确定专业行政监管机构质量监管职能的划分，制定整体质量监管的制度和政策，认定质量检测机构的专业资格，监督其他专业行政质量监管或社会质量检测机构的行为，对专业检测机构的违规行为予以制裁。建立政府综合性的宏观质量管理机构，能够有效地解决现有分散于各行政机构的质量监管职能的矛盾和冲突，切实履行质量监管的宏观管理职能。同时，这一机构脱离了任何具体的检测行为，从制度上能够保证其对所有质量检测机构的公正监管，可以真正发挥国家在质量监管上的宏观管理职能。这一机构致力于监管制度的建立，并协调不同专业质量监管行政机构的行为，有助于质量监管的专业性和综合性的一致。为了各级政府能够切实履行对质量监管的宏观管理职能，该机构应该成为纳入政府的组成部门，其负责人由同级地方人大常委会任命。
3. 建立有高度威慑力的质量法律体系。在立法上，要在关键的质量安全领域制定严格的质量标准，在刑法和民法等各个方面，加大对质量安全的惩处力度。在执法上，要从体制上保证已有法规的严格执行，并使行政执法部门在经费上不受执法对象所影响。在司法上，要创新质量案件立案标准，建立“消费者主权”的判案标准，不仅有损害性赔偿的判决，还要有精神性赔偿的判决，更要有惩罚性赔偿的判决。
4. 建立质量检测的政府购买制度。除了极少数关键质量安全领域，政府直接建立实验室进行质量检测外，在其他质量领域内，政府应该通过公开竞标的方式进行质量检测的购买。政府对质量检测的购买，不仅仅是可以降低质量检测的成本，最重要的还在于可以通过这一“购买”的选择，引导高质量、有信用质量检测机构发展。那些高水平的质量检测机构，可以因为政府采购而做强做大，那些低水平的质量检测机构，也可以因为政府的不采购而逐步被淘汰。政府对质量检测的采购，既是一个激励机制，又是一个约束机制。
5. 建立政府质量奖。通过政府质量奖的设立，对那些提供优质质量的企业或组织，以政府的信用为高质量的企业提供正向激励。年度的政府质量奖应有严格的名额限制，并要经过极为苛刻的评审程序，使其对企业产生真正的激励作用。政府质量奖的各项细化标准，也可以引导所有的企业按其标准规范自身的质量行为，从而带动所有企业质量水平的整体提高。
四、结 语
宏观质量管理体制的改革，对于解决或减少我国目前比较严重的质量安全问题，是一个不容回避的选择。虽然，质量是由企业这样的微观主体供应的，但是整个宏观质量管理环境的建设，无疑对企业质量的提供起着重要的激励和约束作用。因而，从某种意义上来说，相对于企业微观的质量管理，我国宏观质量管理体制的改革更为迫切。
宏观质量管理体制的改革，必须与整体的社会主义市场经济体制改革相配套。由于我国正在从计划经济向市场经济体制过渡，宏观质量管理体制改革将是一个相当漫长的过程。在这样一个由更多计划属性的质量监管体制，向更多市场属性的宏观质量监管体制改革的过程中，我国质量领域中某些问题的存在不会在一夜之间消失。因而，需要从战略层面、制度层面和政策层面，研究并推进我国的宏观质量管理体制改革。
宏观质量管理体制的改革，虽然面临着诸多的挑战，但是相对于我国已经成功推进的农村体制改革、国有企业体制改革和金融体制改革，并不是没有一般性的经验可以被借鉴，也没有从根本上跨越不了的改革难题。其实，宏观质量管理体制改革的困难，并不在改革的本身，而在于现有部门或地方的既得利益的矛盾。因而，新的宏观质量管理体制的建立，需要冲破既得利益的束缚，真正将质量视为“以人为本”的核心所在，是中国国家安全之所系，坚定、理性而科学地推进这场事关“中国制造”命运的重大改革。
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